Sivilombudsmannens forebyggingsenhet besøkte i fjor høst boliger og bofellesskap for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Drammen kommune. Nå foreligger rapporten fra besøket.

Tjenestetilbudet til og forholdene for totalt 20 personer med utviklingshemming ble undersøkt i forbindelse med besøket. Ved alle de tre stedene som ble besøkt, bor det personer med tvangstiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven.

- Denne besøksrapporten handler om tjenestene til mennesker med utviklingshemming som kan være ekstra sårbare fordi de i liten grad selv melder fra om mangler i tjenestene og ikke kjenner til sine rettigheter. Derfor er det bra at det gjennomføres slike besøk for å sikre at tjenestene til disse brukergruppene er best mulig tilrettelagt og at brukerens interesser ivaretas. Drammen kommune er derfor glade for at Sivilombudsmannen har besøkt våre tjenester og gitt oss en tilbakemelding på hva som fungerer godt innenfor tjenestene og hva som kan forbedres for å gi brukerne best mulige tjenester, sier kommunalsjef Espen A. Sørvig for tjenester til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Kontinuerlig arbeid

Drammen kommune jobber kontinuerlig med tjenesteutviklingen, og Sivilombudsmannens rapport er veldig viktig i dette arbeidet. Sørvig understreker at det alltid er godt å få bekreftet hvilke tiltak og prosesser som fungerer, slik at vi kan videreføre disse.

- Samtidig er det for kommunen som tjenesteyter enda viktigere å få en tilbakemelding på tiltak og prosesser som kan gjøres bedre, sier kommunalsjefen.

Sivilombudsmannen peker altså i sin rapport på mye som fungerer veldig bra. Blant annet skryter de av følgende momenter:

  • Kommunens kursmateriale om forebygging av tvang og bruk av tvang holder høy kvalitet
  • Kommunen er i gang med en betydelig kompetanseheving for å skape et helhetlig og godt tilbud til dem som mottar tjenester
  • De ansatte synes å ha en høy bevissthet om å gi beboerne mulighet til å ta valg og påvirke egen hverdag.
  • Det jobbes med faglig og etisk refleksjon om tvangsbruk, og flere ansatte har jevnlig gjennomført vergetrening

Samtidig kommer det fram momenter i rapporten som ikke fungerer slik Sivilombudsmannen mener de bør og som derfor bør forbedres. Dette dreier seg blant annet om:

  • Noen verger synes de er for lite informert om den enkelte beboers livssituasjon
  • Manglende kompetanse om og etterlevelse av regelverket som gjelder bruk av tvang
  • Flere avgjørelser er ikke begrunnet på en måte som dokumenterer at lovens vilkår for bruk av tvang er oppfylt
  • Flere av vedtakene inneholder lite informasjon om brukerens, vergenes eller pårørendes holdning til tiltak som innføres
  • Beboere har levd med tvangstiltak uten at det har foreligget gyldige vedtak

- Det er mange gode og verdifulle anbefalinger som kommer fra Sivilombudsmannen. Vi skal selvfølgelig bruke rapportens positive tilbakemeldinger til å sikre at alle ledd av tjenestene viderefører det som er bra. Men som sagt er det anbefalingene på de områdene Sivilombudsmannen mener kommunen har et forbedringspotensialet, som er det viktigste med tanke på å videreutvikle tjenestene. Dette gir oss et veldig godt grunnlag i det viktige arbeidet med tjenesteutviklingen, sier Espen A. Sørvig.

Går i dialog med brukere, verger og pårørende

Alle brukerne av tjenestene og deres verger og pårørende får direkte informasjon om Sivilombudsmannens besøk og hovedkonklusjonene i deres rapport. Kommunalsjefen understreker at alle får informasjon, men Sivilombudsmannens besøk omfattet ikke alle boligene og alle deler av tjenestene som Sørvig har ansvaret for.

- I informasjonen vi sender ut, vil det gå klart fram om den enkelte bruker er berørt av Sivilombudsmannens besøk eller ikke. Men vi mener det er viktig at alle brukere, verger og pårørende er kjent med besøket og rapporten. Derfor går vi også ut med informasjon til alle, sier han.

Drammen kommune har nå en frist på tre måneder til å gi en tilbakemelding på anbefalingene fra Sivilombudsmannen. I forkant av at tilbakemeldingen skal gis, vil direkte involverte brukere, verger og pårørende bli invitert til en dialog med de ansvarlige for tjenestene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Hensikten med denne dialogen er å sikre at brukernes interesser og rettigheter blir ivaretatt på en best mulig måte når tjenestetilbudet skal utvikles videre.

Dette er sammendraget som er publisert innledningsvis i Sivilombudsmannens rapport:

Om kommunens ansvarsområde

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet besøkte tre bofelleskap hvor det bodde personer med utviklingshemning i Drammen kommune i november 2020. Bofellesskapene var av ulik størrelse og beboerne som bodde der hadde ulikt behov for hjelp og assistanse i hverdagen. Til sammen undersøkte vi tjenestetilbudet til og forholdene for totalt 20 personer med utviklingshemning i kommunen. I alle de tre bofelleskapene var det beboere som hadde tvangstiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.
Besøket ble gjennomført under covid-19-pandemien og var tilpasset dagjeldende smittevernråd. Utover en kort befaring av ett av bofellesskapene, ble besøket gjennomført ved hjelp av video- og telefonintervjuer og dokumentgjennomgang.

Mennesker med utviklingshemning som bor i bofellesskap har som alle andre rett til å bestemme over eget liv. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med den enkelte beboer. Norsk lov gir ingen særskilt hjemmel for frihetsberøvelse av mennesker med utviklingshemning, men mange kan i realiteten være underlagt omfattende begrensninger. Mange er også avhengige av tilrettelegging for å leve et fritt og godt liv. Disse forholdene gjør mennesker med utviklingshemning sårbare for at deres grunnleggende rettigheter blir krenket.

Hovedinntrykket var at kommunen var i gang med en betydelig kompetanseheving for å skape et helhetlig og godt tilbud til de som mottok tjenester, spesielt innen det som ble beskrevet som «målrettet miljøarbeid og hverdagsmestring». Ansatte ved bofellesskapene syntes å ha høy bevissthet om å gi beboerne mulighet til å ta valg og påvirke egen hverdag. Både lederne og ansatte vektla betydningen av å kjenne den enkelte beboer for å kunne ivareta beboeren best mulig og det var rutiner for samarbeidsmøter med pårørende og verger. De fleste pårørende var fornøyd med graden av involvering og kontakt. Noen av vergene som ikke også var pårørende syntes derimot å være lite informert om den enkelte beboers livssituasjon. Det var lite formaliserte samarbeidsformer som skulle sikre medvirkning og selvbestemmelse for beboerne som hadde oppnevnt verge.

Kommunens kursmateriale om forebygging av tvang og bruk av tvang holdt høy kvalitet. Det var etablert møtestrukturer for å følge opp avgjørelser om tvang og sikre fokus på forebygging, og det ble jobbet med faglig og etisk refleksjon om tvangsbruk. Flere ansatte gjennomførte jevnlig trening på vergeteknikker. De fleste ansatte mente også at de fikk tilstrekkelig opplæring og veiledning om bruk av tvang, og ansatte syntes å ha høy bevissthet om at bruk av tvang så langt som mulig skulle unngås. Til tross for dette avdekket besøket flere forhold som viste manglende kompetanse om og etterlevelse av regelverket som gjelder bruk av tvang.
I forbindelse med besøket gjennomgikk vi alle beslutninger om tvangsbruk i nødssituasjoner i en toårsperiode fram til besøkstidspunktet, og alle vedtak om tvangstiltak i situasjoner med vedvarende tvangsbruk tilbake til 2015. Flere av avgjørelsene var grundige og inneholdt konkrete beskrivelser av bakgrunnen for tvangstiltakene og hvilke andre tiltak som var prøvd først.

Vår gjennomgang viste likevel at flere avgjørelser ikke var begrunnet på en måte som dokumenterte at lovens vilkår for bruk av tvang var oppfylt. Flere av beboerne med slike mangelfulle vedtak hadde vært underlagt omfattende tvangstiltak gjennom flere år. Det var særlig store mangler når det gjaldt konkrete beskrivelser av hvorfor tvang var nødvendig. Mangelfulle begrunnelser for inngripende tvang er problematisk i lys av menneskerettslige krav og svekker rettssikkerheten til den enkelte beboer. Det er statens ansvar å dokumentere og begrunne at tvangstiltakene er anvendt som en siste utvei, og at vilkårene om nødvendighet og forholdsmessighet er oppfylt. Etter ombudsmannens vurdering oppfylte flere av vedtakene ikke vilkårene.

Dersom det fattes vedtak om bruk av tvang skal den det gjelder involveres for å finne tiltak og metoder som vil oppleves som minst inngripende. Verge og pårørende er sentrale rettssikkerhetsfaktorer, og skal trekkes inn i vedtaksprosessen sammen med beboeren. Flere av vedtakene inneholdt lite informasjon om beboerens, vergens eller pårørendes holdninger til tiltaket. Funn tydet på at kommunen burde jobbe mer systematisk for å innhente og dokumentere informasjon om beboernes ønsker og behov. Dette omfattet også å involvere pårørende og verge mer i arbeidet med å forebygge bruk av tvang, og når det ble fattet vedtak om bruk av tvang. Gjennomgangen viste videre at det var iverksatt planlagte tvangstiltak overfor flere beboere uten at det forelå godkjent vedtak fra Statsforvalteren. Blant beboere som hadde vært underlagt tvangstiltak gjennom mange år fant vi flere eksempler på at tvangstiltakene var opprettholdt selv om vedtaksperioden var utløpt. I flere av tilfellene skyldtes dette at kommunen var for sen med å sende inn nytt vedtak til overprøving. I noen tilfeller bidro lang saksbehandlingstid hos Statsforvalteren til at beboere hadde vært uten vedtak over lang tid, mens tvangstiltakene ble opprettholdt. Én beboer hadde på besøkstidspunktet vært underlagt flere inngripende tvangstiltak i en periode på to år og åtte måneder uten at det forelå gyldig vedtak for denne tvangsbruken. En annen av beboerne hadde vært utsatt for en rekke tvangstiltak uten gyldig vedtak i en periode på nesten syv måneder. Tiltakene omfattet bruk av mekaniske tvangsmidler som hindrer bevegelsesfriheten.

Ombudsmannen ser alvorlig på at beboere utsettes for ulovlige tvangstiltak, og at dette skjer gjentatte ganger og over lange perioder. Praksisen bryter med grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper, hindrer overprøving og klagemulighet og er ikke i tråd med de menneskerettslige kravene til begrunnelse og dokumentasjon ved bruk av tvang.

I alle bofellesskapene ble det benyttet tiltak som ble omtalt som skjerming. Under besøket kom det frem at noen av de ansatte var usikre på når skjerming var et tvangstiltak og når det ikke var det. Gjennomgangen viste også at det var gjennomført skjerming som det ikke var fattet beslutning eller vedtak om, til tross for at det var et tvangstiltak. Skjermingsbruken overfor en av beboerne innebar at denne beboeren i perioder var stengt inne alene i sin egen leilighet. Besøket avdekket at beboeren hadde måttet oppholde seg i leiligheten sin gjennom store deler av døgnet, over mange dager. Leiligheten var i tillegg naken og nesten uten møbler og bar preg av slitasje og ødeleggelse. En kjetting på døren kunne brukes når ansatte var sammen med beboeren inne i leiligheten, for å hindre at beboeren gikk ut i fellesarealet. Det forelå ikke gyldig vedtak for denne tvangsutøvelsen og det manglet en dokumentert begrunnelse av at skjermingstiltaket og bruk av dørsperre var nødvendig og forholdsmessig. Risikoen for krenkelse av denne beboerens rettigheter fremsto på denne bakgrunn som høy.

Enhver har rett til høyest oppnåelige helsestandard, både fysisk og psykisk. Mennesker med utviklingshemning kan ha vansker med å formidle sine plager og selv identifisere sykdom, og symptombildet kan være annerledes enn det man vanligvis ser i befolkningen. Ubehandlede smerter og andre helseplager kan føre til utagerende atferd som igjen kan føre til økt bruk av tvang. God og tilpasset helsehjelp er derfor viktig forebyggende arbeid. Våre funn tydet på at ansvaret for å sikre helsehjelp i all hovedsak ble ivaretatt og at beboerne stort sett fikk jevnlig helsesjekk. Flere ansatte formidlet imidlertid at de savnet mer kompetanse og veiledning om hvordan beboernes psykiske helse skulle følges opp. Flere beboere fikk medikamenter for å dempe uro og utfordrende atferd. Medikamentell håndtering av utfordrende atferd ligger i grenselandet mot tvangsmiddelbruk selv om beboeren ikke motsetter seg selve medisininntaket. Overfor en beboer fremgikk det av journalen at beroligende medisin ble brukt hyppig, og at det i en periode var blitt gitt daglig. Journalen hadde svært knappe situasjonsbeskrivelser og vurderinger i forbindelse med at medisinen ble gitt. Selv om beroligende medikamenter i dette tilfellet ble gitt i samråd med spesialisthelsetjenesten er ombudsmannen bekymret for omfanget og for hvordan medisineringen påvirket beboeren i hverdagen.
Personer med utviklingshemning har økt risiko for å bli utsatt for omsorgssvikt, fysisk og psykisk vold, og seksuell og økonomisk utnyttelse. Kommunen skal legge til rette for at helse- og omsorgstjenesten blir i stand til å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep. Under besøket fant vi at mange ansatte som jobbet direkte med beboerne var lite vant med å snakke om risikoen for at mennesker med utviklingshemning kan bli utsatt for overgrep. Flere kjente heller ikke til at arbeidsplassen hadde rutiner for å forebygge, gjenkjenne og rapportere eventuelle overgrep. Disse funnene tydet på at kommunen burde arbeide mer systematisk for å øke oppmerksomheten til ansatte om denne problematikken.

Om statsforvalterens ansvarsområde

Vedtak om tvang skal overprøves av statsforvalteren, og kan ikke iverksettes før det er godkjent. Statsforvalterens overprøving er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Under besøket gjennomgikk vi overprøving av vedtak for flere beboere i perioden 2015–2021. Enkelte overprøvinger inneholdt konkrete drøftelser og vurderinger opp mot lovens vilkår. Vi fant imidlertid også flere tilfeller hvor overprøvingen var overfladisk og lite konkret, og hvor det ikke var dokumentert at alle vilkårene for tvang var vurdert. Det ble brukt standardpregede formuleringer og overprøvingen besto i stor grad av henvisninger til kommunens vedtak uten at disse ble kommentert nærmere. Dette etterlot tvil om Statsforvalteren hadde foretatt en selvstendig vurdering. Videre var flere vedtak som manglet tilstrekkelig informasjon til å vurdere om vilkårene for tvangsbruk var oppfylt, likevel godkjent av Statsforvalteren.

Flere overprøvingsvedtak manglet dokumentasjon av at synspunktene til beboeren og beboerens representanter var blitt behandlet ved overprøvingen. Det var bekymringsfullt at det også ble funnet eksempler på at Statsforvalteren hadde godkjent tvangsvedtak selv om beboeren ikke hadde fått oppnevnt særskilt verge med mandat som omfatter oppgaver etter kapittel 9. Disse forholdene svekker beboerens rettssikkerhet og øker risikoen for at det forekommer tvang som ikke oppfyller vilkårene i loven.
Rettssikkerhetsgarantien som ligger i at statsforvalteren skal overprøve kommunens vedtak om tvang, forutsetter at det ikke går lang tid fra et vedtak er oversendt til det blir overprøvd. I flere saker så vi at dette kunne ta flere måneder, og besøket avdekket at beboere i mellomtiden ble utsatt for til dels omfattende tvangsinngrep, uten at det forelå et godkjent vedtak. Det er svært bekymringsfullt at saken ikke har høyere prioritet, verken hos kommunen eller Statsforvalteren, når en person er undergitt inngripende tvang uten at det foreligger gyldig vedtak