Forslag til plansystem for Drammen bygger videre på erfaringer og etablerte styringssystem og praksis i de tre kommunene. I tillegg vektlegges funn og anbefalinger i KS om storbyenes samfunnsplanlegging.
Kommunal planstrategi vurderer kommunene sitt planbehov og vedtas hvert 4. år. Figuren nedenfor gir en oversikt over planene som inngår i kommunenes plan- og styringssystem:
Kommuneplanen er det øverste styringsdokumentet i kommunen og kommunens viktigste overordnede plan. Den gir langsiktige rammer for utvikling av kommunesamfunnet som helhet og forvaltningen av arealressursene i et 10-12 års perspektiv. Den består av en samfunnsdel, en arealdel og kommuneplanens fireårige handlingsdel. Den skal gi retning til utviklingen, og andre planer skal bidra til å gjennomføre målene den setter. Kommuneplanen er førende for mer detaljerte planer og budsjetter. Et viktig prinsipp er at det skal være sterke koblinger mellom samfunnsdel og arealdel og samfunnsdel og oppfølgende handlingsdel og økonomiplan.
Kommuneplanens samfunnsdel er i plan- og bygningslovens §11-2 instituert som kommunens viktigste overordnede, strategiske og samordnede plan. Samfunnsdelen har en viktig rolle som verktøy for bedre og mer helhetlig planlegging for en bærekraftig samfunnsutvikling, strategisk styring, politisk styring og medvirkning. Den viser ønsket utvikling av byen, kommunens langsiktige mål og strategier og hvilke utfordringer og muligheter vi står overfor.
Kommuneplanens arealdel omfatter hele kommunen. Den er juridisk bindende og styrer den langsiktige arealutviklingen. Arealdelen skal sikre at arealbruken i kommunen bidrar til å nå/bygger opp under mål og strategier i samfunnsdelen. Arealdelen består av planbeskrivelse, retningslinjer for saksbehandling og plankart med utfyllende bestemmelser. Den er styrende for mer detaljerte arealplaner, plan- og byggesaksbehandling.
Kommuneplanens handlingsdel er en plan for gjennomføring av kommuneplanens samfunnsdel, kommunedelplaner og eventuelt andre planer. Handlingsdelen skal vise hva kommunen vil prioritere de fire neste budsjettårene for å nå kommuneplanens mål. Den er et styringsdokument for kommunens løpende virksomhet og gir konkrete prioriteringer for sektorene og rulleres årlig.
Økonomiplanen skal omfatte hele kommunens virksomhet og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver (Kommuneloven § 44). Økonomiplanen skal omfatte minst en 4-års periode, og revideres årlig.
Årsbudsjett er en bindende plan for kommunens midler og anvendelse av disse i budsjettåret (Kommuneloven § 45).
Årsbudsjettet skal konkretisere økonomiplanen og gjelder hele kommunens virksomhet. Årsbudsjettet er inndelt i en driftsdel og en investeringsdel og revideres årlig.
Handlings- og økonomiplan vil samle både kommuneplanens handlingsdel, 4-årig økonomiplan og årsbudsjett i ett og samme dokument. Kommuneloven av 7.juni 2018 forsterker koblingen mellom kommuneplanens samfunnsdel og økonomiplan. Handlings- og økonomiplanen viser hvordan kommunalområdene skal følge opp kommuneplanen. I tillegg inneholder det et plan- og utredningsprogram som følger opp planstrategien med endelig prioritering av når planoppgavene skal gjøres, samt tildeling av ressurser.
Kommunedelplaner kan utarbeides for bestemte områder (areal), tema eller virksomhetsområder. De skal følge opp utvalgte mål i kommuneplanens samfunnsdel eller konkretisere arealbruken for et avgrenset geografisk område. De har samme juridiske status som kommuneplanen og det er krav om å følge plan- og bygningslovens bestemmelser om planprogram og planprosess. Det er i tillegg krav om å ha en handlingsplan med årlig rullering.
Reguleringsplan er en arealplan for et avgrenset område. Planen består av et arealkart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. Alle forslag til planer etter loven skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer og retningslinjer som gjelder for området. Reguleringsplan kan utformes som områderegulering eller detaljregulering:
I tillegg til kommuneplan, økonomiplan og arealplaner utarbeider kommunen en rekke plandokumenter, som temaplaner, handlingsplaner, ulike strategidokumenter, behovsplaner og utredninger. Disse planene omhandler tema der det vurderes mer hensiktsmessig at disse fremmes uten omfattende prosesskrav etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Dette kan være hensiktsmessig der tema, interessegrupper og medaktører er klart begrenset og definerte. Planene inneholder mer detaljert planlegging for et fagområde eller et eller flere virksomhetsområder eller følger opp og utdyper overordnede mål og satsinger i kommuneplanen. Gjennom arbeid på tvers av virksomhetsområder, forebyggende innsats, digitalisering, effektivitet og innovasjon kan kommunen bedre ressursbruken og utnytte felles kompetanse i kommunen.
For noen samfunnstema vil det være behov for en overordnet strategi og flere underliggende temaplaner og handlingsplaner, for andre kun en temaplan eller direkte oppfølging gjennom handlingsplaner. I tillegg behandling av rene kunnskapsgrunnlag være et nyttig verktøy for politisk debatt om komplekse samfunnsutfordringer.
Det er viktig å ha klare definisjoner for å kunne ha system og effektivitet i samfunnsplanleggingen på tema- og virksomhetsnivå. En mer entydig definisjon av plantyper kan gi mer effektivitet i planprosesser og lette diskusjonene omkring hva slags planverktøy som er det mest nyttige grepet for å løse den aktuelle utfordringen.
Kunnskapsgrunnlag brukes når kommunen vil drøfte og belyse en sak innenfor enkelte fagområder som er viktig for utvikling av kommunen, uten at det knyttes til forslag til mål, strategier eller tiltak.
Strategi skiller seg fra plan ved at den ikke har tiltak. Strategiene vil normalt være mer overordnet enn temaplaner fordi de ikke utvikler tiltak og skal vise retning for ønsket utvikling.
Temaplan er det mest omfattende planverktøyet, og skal både ha mål og tiltak, og kan ha strategier og/eller satsingsområder. Temaplan vil gjennom å definere tiltak ha mer direkte økonomiske konsekvenser enn strategiene.
Handlingsplan er definert som en plan som bare omhandler tiltak for oppfølging av en vedtatt strategi eller plan, eller deler av disse. Eller det kan gjelde oppfølging av samfunnsområder der utfordringer og mål er klarlagt gjennom politiske vedtak eller andre overordnede føringer, f.eks. kommuneplanens samfunnsdel eller deler av denne.
Handlingsplaner vil derfor i hovedsak vedtas av hovedutvalg eller formannskap. Noen handlingsplaner vil bli revidert årlig, mens andre vil revideres etter noen år. Handlingsplanen for utvikling og bruk av barnehage- og skolebygg revideres eksempelvis etter 3-4 år.
Utfordringsbildet for kommunen skal utarbeides årlig. Det tar for seg status og utviklingstrekk for viktige tema innenfor samfunns- og arealutvikling. Utfordringsbildet gjøres tilgjengelig og er bakgrunnsdokument for handlings- og økonomiplanen, kommunal planstrategi og kommunens overordnete planarbeid. Hvert 4. år, i forkant av arbeid med kommunal planstrategi, skal dokumentet inneholde en oppdatert folkehelseoversikt slik Folkehelseloven §§5 og 6 stiller krav om.
Planarbeid i nye Drammen organiseres som prosjekt. Planarbeidet skal følge en fast bestillingsrutine som klargjør hvilken plantype og styringsprosess og ansvarslinjer som skal gjelde for planarbeidet. Dette utdypes i egen prosjektbeskrivelse der mandat, organisering og ressursbruk blir avklart samt hvordan/ hvem som skal følge opp planene etter vedtak i kommunestyret.
For å sikre bærekraftig kommunal økonomi og at planer får reell betydning, er det avgjørende at kommunen har system som sikrer økonomisk inndekning. Dette gjelder både rutiner for hvordan planoppgaver blir prioritert, og hvordan tiltak og ressursbruk blir prioritert i kommunens økonomiplan eller annen finansiering. Et viktig moment, uavhengig av prosess og planform, er derfor at tiltak som foreslås i de ulike tema- og handlingsplaner ikke er endelig prioritert før de inngår i kommunens handlings- og økonomiplan.
Erfaringsmessig kan det være krevende å integrere tematiske handlingsplaner i handlings- og økonomiplanen i ettertid. Det er derfor ønskelig at mål og strategier i vedtatte temaplaner følges direkte opp i årlig handlings- og økonomiplanarbeid. Dette sikrer at det settes av ressurser til oppfølgingen av vedtatte planer.
Planoppgaver som er prioritert i kommunal planstrategi får endelig prioritering og tildeling av ressurser gjennom et oppfølgende planprogram som inngår i årlig handlings- og økonomiplan.
Nye Drammen skal kjennetegnes av åpenhet og transparens i både administrative og politiske prosesser, slik at innbyggerne kan følge med på hva som bestemmes og hvorfor. Det foreslås å utvikle en digital løsning hvor alle planer gjøres tilgjengelig så snart de er vedtatt. Og at det gjøres slik at planer vises i et tydelig planhierarki som gjør det lett for publikum og andre brukere å finne fram og se hvordan de ulike plandokumentene henger sammen. I tillegg foreslås det å bruke kommunens kommunikasjonskanaler aktivt gjennom hele planprosessene.
